Confiar es elegir

Expertos internacionales examinan a los candidatos a cargos públicos

Todos los países en los que las instituciones estatales son percibidas como corruptas comparten un dilema similar: ¿por qué deberían los ciudadanos confiar en un candidato a un cargo público que ha sido seleccionado por un organismo estatal en el que los ciudadanos sencillamente no confían? Ante esta situación, Ucrania ideó un mecanismo innovador: Dar a los expertos internacionales un papel decisivo en la selección de candidatos a cargos públicos. Los expertos internacionales no proceden del sistema y no forman parte de la política y las redes locales. Ucrania contó con estos expertos a la hora de seleccionar a los candidatos al Alto Tribunal Anticorrupción en 2018 y a la Agencia Nacional Anticorrupción (ANCC) en 2019.

Nosotros, los coautores de este artículo, hemos participado de una u otra forma en estos mecanismos de selección, y creemos en su potencial para generar confianza en la integridad de los cargos públicos. Obviamente, cualquier medida eficaz contra la corrupción se enfrenta a la resistencia, sobre todo de quienes no quieren que nada cambie. Un argumento que circula en este contexto es que la participación de expertos extranjeros viola los principios constitucionales. Nos preocupa esta narrativa engañosa, ya que lo cierto es lo contrario: la participación de donantes y expertos internacionales se ajusta plenamente a las normas constitucionales europeas y sólo apoya a los órganos estatales en el ejercicio de su poder soberano de toma de decisiones y de autogobierno judicial (en el caso de la selección judicial).

Expertos internacionales sugeridos por donantes internacionales

La participación de expertos internacionales en Ucrania comienza siempre con la propuesta de una lista por parte de los donantes internacionales, a partir de la cual los organismos estatales ucranianos seleccionan y nombran a expertos internacionales para una comisión estatal ucraniana. A continuación, la comisión estatal se encarga de seleccionar a los candidatos a cargos públicos. En estas comisiones, los expertos internacionales no son meros espectadores, sino que por ley tienen la potestad de dar la vuelta a la balanza, en particular cuando aparecen dudas razonables sobre la integridad de un candidato.

La influencia de los donantes internacionales en el proceso de selección es mínima: Se limitan a elaborar una lista de expertos internacionales, de la que los organismos estatales ucranianos, como el Consejo Superior de Justicia (HCJ), pueden elegir libremente para su nombramiento. Después de esta fase, los donantes internacionales están fuera.

Vendedores de miel y recolectores de fresas

En el pasado, los candidatos a la judicatura en Ucrania superaban los procedimientos de selección a pesar de tener unos historiales de integridad bastante "excéntricos". Por ejemplo, los candidatos judiciales que poseían preciados bienes inmuebles, a menudo varias piezas, se atrevían a explicarlo con ingresos procedentes de la "venta de miel", de la "recolección de fresas en Alemania" o como regalo de su madre (que, con nada más que su minúscula pensión, tampoco era una explicación convincente). Como resultado, por ejemplo, unos 60 jueces fueron nombrados para el Tribunal Supremo a pesar de las dudas sobre su integridad.

El Consejo Público de Expertos Internacionales (PCIE), que presidió el coautor Sir Anthony Hooper, ilustra de qué manera tan diferente pueden desarrollarse los controles de integridad. Estaba formado por seis expertos internacionales recomendados por organizaciones internacionales y seleccionados y nombrados para el Consejo por la Comisión de Alta Cualificación de Jueces de Ucrania (HQCJ). La principal función del PCIE era examinar la integridad y la ética de los candidatos a jueces del Tribunal Superior Anticorrupción. Este control de integridad llevó a la eliminación de 39 candidatos y a la retirada voluntaria de otros tres. Mientras que en el pasado los candidatos se escudaban en una interpretación distorsionada de la "presunción de inocencia", el PCIE aplicaba el criterio de la duda razonable en consonancia con la jurisprudencia del TEDH.

El nivel de confianza en estos mecanismos de selección por parte del público en general y de la comunidad internacional no tiene parangón. Basándose en este "gran éxito", en Ucrania está previsto ampliar este mecanismo a la selección de los miembros del HQCJ y del HJC, así como a la selección del Jefe de la Oficina Nacional Anticorrupción (NABU). La percepción de la integridad de estos órganos es clave: Los nuevos miembros del HQCJ, por ejemplo, tendrán que seleccionar a unos 2.000 nuevos jueces en los próximos años, es decir, un tercio de la judicatura ucraniana.

La participación de los donantes internacionales como expresión de soberanía

La soberanía interna se refiere a la "autoridad y competencia últimas de un Estado sobre todas las personas y todas las cosas que se encuentran en su territorio". Parte de esta soberanía es la libertad de relacionarse con entidades extranjeras o internacionales. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional alemán ha aclarado que la "comprensión de la soberanía" "no se opone a participar en contextos intra y supranacionales y en su desarrollo ulterior, sino que, por el contrario, lo presupone y lo espera" (2 BvR 1738/12). En el ámbito del derecho internacional, esto se refleja en el principio reconocido de que, "mediante el consentimiento, la invitación o la aquiescencia del Gobierno" de un territorio, las entidades externas pueden participar y unirse al ejercicio interno del poder público (TEDH, 52207/99, § 71). Esto se aplica aún más si el Gobierno está respaldado por una base jurídica clara aprobada por el Parlamento, como es el caso de Ucrania, donde el legislador facultó al Gobierno para solicitar a los donantes internacionales una lista de expertos propuestos.

Los órganos estatales ucranianos son los únicos que tienen poder de decisión sobre el nombramiento de candidatos a cargos públicos. Por ejemplo, el TSCJ, como órgano constitucionalmente reconocido, es libre de elegir entre las listas de los miembros propuestos de la comisión de selección y del TSCJ. La Gran Sala del Tribunal Supremo de Ucrania subrayó este punto al confirmar la legalidad del Consejo Público de Expertos Internacionales en una decisión de mayo de 2020: El HQCJ tenía la última autoridad decisoria para recomendar el nombramiento de los candidatos judiciales por el TSCJ. Dejando esto a un lado, cualquier candidato no incluido en la lista o nombrado en violación de sus derechos goza de pleno recurso legal ante los tribunales ucranianos.

Por ley, todos los miembros de las comisiones de selección, incluidos los de posible procedencia extranjera, son independientes. Al igual que los jueces de los tribunales internacionales, no representan a ninguna parte interesada nacional o internacional en particular. Los miembros sirven a los intereses de los ciudadanos ucranianos, y sólo apoyan al TSCJ y a todos los demás órganos estatales.

Abrir las funciones públicas a los extranjeros es norma europea

En toda Europa, la función pública está abierta a la contratación de extranjeros. Por ejemplo, en 2013 se nombró gobernador del Banco de Inglaterra a un ciudadano canadiense (que no adquirió la nacionalidad británica hasta 2018). En Alemania, el recién nombrado director de la Autoridad Federal de Supervisión Financiera tiene doble nacionalidad británica y suiza. En comparación, la posible participación de extranjeros en los procesos de selección ucranianos es mínima. También es solo temporal.

En febrero de 2021, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el caso Xhoxhaj contra Albania, aprobó la investigación de la integridad de los jueces en activo con la participación formal de expertos internacionales independientes. El Tribunal subrayó que una "necesidad social apremiante" en la lucha contra la corrupción justifica medidas "extraordinarias" en el poder judicial (§ 404).

En cuatro dictámenes sucesivos, la Comisión de Venecia respaldó plenamente la participación internacional en la selección judicial:

- "[T]emporalmente, las organizaciones internacionales y los donantes activos en la prestación de apoyo a los programas de lucha contra la corrupción en Ucrania deben tener un papel crucial en el órgano competente para la selección de jueces especializados en la lucha contra la corrupción" (896/2017, § 73);

- "Tal composición [mixta nacional e internacional] fomenta la confianza del público y puede ayudar a superar cualquier problema de corporativismo" (999/2020, § 41);

- "Podría encomendarse a un órgano con un componente internacional similar -o incluso el mismo- la selección de los candidatos al cargo de magistrado del Tribunal Constitucional" (1012/2020, § 79; también 1024/2021, § 84).

Además, la Comisión de Venecia señaló positivamente respecto a la independencia de una agencia anticorrupción que los miembros de su comisión supervisora son "en parte propuestos por donantes internacionales" (2020/38, § 58).

Como se ha demostrado, "un papel decisivo" de los expertos internacionales en la selección de candidatos y la comprobación de su integridad cumple las normas constitucionales, en particular el poder soberano de decisión de los órganos estatales y, en el caso de los funcionarios judiciales, el principio de autogobierno judicial. Un papel decisivo de los expertos internacionales es también una aplicación directa de las normas europeas.

Sir Anthony Hooper, ex Lord Justice of Appeal (Inglaterra y Gales), Presidente del Consejo Público de Expertos Internacionales (Ucrania)

Dr. Tilman Hoppe, LL.M., Experto en Derecho Constitucional, Ex Juez (Alemania), Copresidente de la Comisión de Selección del Presidente del PNCS (Ucrania)

Juez José Igreja Matos, Tribunal de Apelación (Portugal), Presidente de la Asociación Europea de Jueces, Vicepresidente Primero de la Asociación Internacional de Jueces