VB https://verfassungsblog.de/to-trust-is-to-choose/
Tilman Hoppe
23 de Abril de 2021
Peritos internacionais avaliam candidatos a cargos públicos
Todos os países
onde as instituições estatais são consideradas
corruptas partilham um dilema semelhante: por que razão devem
os cidadãos confiar num candidato a um cargo público que foi seleccionado por um organismo estatal em que os cidadãos
simplesmente não confiam? Perante esta situação, a Ucrânia criou um mecanismo inovador: Atribuir a peritos internacionais um papel decisivo na selecção
dos candidatos a cargos públicos.
Os peritos internacionais não vêm de dentro do sistema e não fazem
parte da política e das
redes locais. A Ucrânia envolveu estes peritos na selecção
de candidatos para o Tribunal Superior Anticorrupção em 2018 e para a Agência
Nacional Anticorrupção (ANCP) em 2019.
Nós, os co-autores deste artigo,
estivemos envolvidos em tais mecanismos de selecção, de uma forma ou de outra, e acreditamos no seu potencial para criar confiança na integridade
dos titulares de cargos públicos.
Obviamente, qualquer medida anti-corrupção eficaz enfrenta resistência, especialmente por
parte daqueles que não querem que nada mude. Um argumento que circula neste contexto
é o de que o envolvimento
de peritos estrangeiros
viola os princípios constitucionais. Esta narrativa enganosa preocupa-nos, pois o contrário é verdadeiro: a participação de doadores e peritos internacionais está em plena conformidade com as normas constitucionais europeias e apenas apoia os órgãos do Estado no exercício do seu poder soberano
de decisão e de autogoverno
judicial (no caso da selecção
judicial).
Peritos internacionais sugeridos
pelos doadores internacionais
O envolvimento de peritos internacionais na Ucrânia começa
sempre com a sugestão de uma
lista por parte dos doadores internacionais, a partir da qual os organismos estatais ucranianos seleccionam e nomeiam peritos internacionais para uma comissão estatal ucraniana. A comissão estatal é então encarregada de seleccionar os candidatos a cargos públicos. Nestas comissões, os peritos
internacionais não são meros espectadores,
mas têm, por lei, o poder de virar a balança,
em especial quando surgem dúvidas razoáveis sobre a integridade de um candidato.
A influência dos doadores internacionais no processo de selecção é mínima: Limitam-se a compilar uma lista
de peritos internacionais,
de entre os quais os organismos estatais
ucranianos, como o Conselho Superior de Justiça (HCJ), podem escolher livremente para nomeação. Após esta fase, os
dadores internacionais ficam de fora.
Vendedores de mel e apanhadores
de morangos
No passado, os candidatos à magistratura na Ucrânia passavam nos processos de selecção apesar de registos de integridade bastante "excêntricos".
Por exemplo, os candidatos à magistratura que possuíam bens imobiliários preciosos, muitas vezes vários, atreviam-se
a explicar esse facto com rendimentos provenientes da
"venda
de mel", da
"apanha
de morangos na Alemanha" ou como uma prenda
da mãe (que, com apenas a sua pequena pensão,
também não era uma explicação convincente). Assim, por exemplo, cerca
de 60 juízes foram nomeados para o Supremo Tribunal, apesar
das dúvidas sobre a sua
integridade.
O Conselho Público de Peritos Internacionais (PCIE), a que o co-autor
Sir Anthony Hooper presidiu, ilustra
a forma diferente como os controlos de integridade podem ser implementados. Era composto por seis peritos internacionais recomendados por organizações internacionais e seleccionados e nomeados para o Conselho pela Comissão de Alta Qualificação dos
Juízes da Ucrânia (HQCJ). O principal papel do
PCIE consistia em avaliar a integridade e a ética dos candidatos ao Tribunal Superior de Combate à
Corrupção. Este controlo da
integridade levou à eliminação de 39
candidatos e à retirada voluntária
de outros três. Enquanto no
passado os candidatos se escondiam atrás de uma interpretação
distorcida da "presunção
de inocência", o PCIE aplicava
a norma da dúvida razoável em conformidade
com a jurisprudência do TEDH.
O nível de confiança do público
em geral e da comunidade internacional nestes mecanismos de selecção não tem
comparação. Com base neste
"grande
êxito", está previsto na Ucrânia alargar
este mecanismo à selecção dos membros da HQCJ e da
HJC, bem como à selecção do Chefe do Gabinete Nacional Anticorrupção (NABU). A percepção da integridade destes organismos é fundamental: Os novos membros da HQCJ, por exemplo, terão
de seleccionar cerca de
2.000 novos juízes nos próximos anos,
ou seja, um terço do poder judicial da Ucrânia.
Envolver os doadores internacionais como expressão de soberania
A soberania interna refere-se
à "autoridade
e competência máximas de um Estado sobre todas
as pessoas e todas as coisas dentro do seu território". Parte desta soberania é a liberdade de estabelecer
contactos com entidades estrangeiras ou internacionais. Por exemplo, o
Tribunal Constitucional alemão
esclareceu que a "compreensão
da soberania" "não
se opõe ao envolvimento em contextos intra e supranacionais
e ao seu desenvolvimento posterior, mas, pelo
contrário, pressupõe e espera-o" (2
BvR 1738/12). Ao nível do direito internacional, este facto é espelhado pelo princípio reconhecido de que, "mediante
o consentimento, convite ou aquiescência do Governo" de um território,
as entidades externas podem envolver-se e associar-se ao exercício interno do poder público (TEDH, 52207/99, § 71). Este princípio
aplica-se ainda mais se o Governo for apoiado por uma
base jurídica clara adoptada pelo Parlamento,
como é o caso da Ucrânia, onde o legislador deu poderes ao Governo
para solicitar aos doadores internacionais uma lista de peritos
propostos.
Os organismos estatais ucranianos têm o único poder
de decisão sobre a nomeação de candidatos para funções públicas. Por exemplo, o HCJ, enquanto órgão constitucionalmente reconhecido, é livre de escolher
entre as listas de membros
propostos para a comissão
de selecção e para o HQCJ. A Grande Secção do Supremo Tribunal da Ucrânia
sublinhou este ponto ao confirmar
a legalidade do Conselho
Público de Peritos Internacionais
numa decisão de Maio de 2020: A HQCJ tinha
o poder de decisão final
para recomendar a nomeação
de candidatos judiciais pelo HCJ. Para além disso, qualquer candidato que não conste da lista ou que seja nomeado
em violação dos seus direitos tem
pleno direito de recurso nos tribunais
ucranianos.
Por lei, todos os membros das comissões de selecção, incluindo os que têm eventualmente antecedentes estrangeiros, são independentes. Tal como os juízes dos tribunais internacionais, não representam nenhuma parte interessada nacional ou internacional.
Os membros servem os interesses dos cidadãos ucranianos e
apoiam apenas o HCJ e todos os outros organismos estatais.
A abertura de funções públicas a estrangeiros é uma norma europeia
Em toda a Europa, a função pública está aberta à contratação
de estrangeiros. Por exemplo,
em 2013, foi nomeado Governador do Banco de Inglaterra um cidadão canadiano (que só se tornou cidadão britânico em 2018). Na Alemanha, o recém-nomeado Director da Autoridade Federal de Supervisão Financeira é um cidadão britânico-suíço com dupla nacionalidade. Em comparação, a possível participação de estrangeiros nos processos de selecção ucranianos é mínima. É também apenas temporária.
Em Fevereiro de 2021, o
Tribunal Europeu dos Direitos
do Homem, no processo Xhoxhaj contra Albânia, aprovou a verificação da integridade dos juízes em exercício,
envolvendo formalmente peritos internacionais independentes. O Tribunal sublinhou
que uma "necessidade
social premente" no combate
à corrupção justifica medidas "extraordinárias"
no sistema judicial (§ 404).
Em quatro pareceres sucessivos, a Comissão de Veneza apoiou plenamente a participação internacional na selecção dos magistrados:
-
"[A]tualmente, as organizações internacionais e os doadores activos na prestação de apoio aos programas
de luta contra a corrupção na Ucrânia devem
ter um papel
crucial no organismo competente
para seleccionar juízes especializados na luta contra a corrupção" (896/2017, § 73);
-
"Uma
tal composição [mista nacional e internacional] fomenta a confiança do público e pode ajudar a ultrapassar
eventuais problemas de corporativismo" (999/2020, § 41);
-
"Um
organismo com uma componente internacional
semelhante - ou mesmo idêntica - poderia ser encarregado da selecção dos candidatos ao cargo de juiz do Tribunal Constitucional" (1012/2020, § 79; também
1024/2021, § 84).
Além disso, a Comissão
de Veneza observou positivamente, no que diz respeito à independência de uma agência anticorrupção,
que os membros da sua comissão de controlo são "em parte propostos
por doadores internacionais" (2020/38, § 58).
Como demonstrado, o "papel crucial" dos peritos
internacionais na selecção dos candidatos e na verificação da sua integridade está em conformidade
com as normas constitucionais,
nomeadamente o poder de decisão soberano dos órgãos do Estado e, para os funcionários judiciais, o princípio da autonomia judicial.
O papel decisivo dos peritos internacionais constitui igualmente uma aplicação directa
das normas europeias.
Sir Anthony Hooper, antigo
Lord Justice of Appeal (Inglaterra e País de Gales), Presidente do Conselho Público de
Peritos Internacionais (Ucrânia)
Dr. Tilman Hoppe, LL.M., perito
em Direito Constitucional, antigo juiz (Alemanha), co-presidente da Comissão de Selecção do Presidente da NACP (Ucrânia)
Juiz José Igreja Matos, Tribunal da Relação (Portugal), Presidente da Associação Europeia de Juízes, Primeiro Vice-Presidente da Associação Internacional de Juízes