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Tilman Hoppe

23 de Abril de 2021

Confiar é escolher

Peritos internacionais avaliam candidatos a cargos públicos

 

Todos os países onde as instituições estatais são consideradas corruptas partilham um dilema semelhante: por que razão devem os cidadãos confiar num candidato a um cargo público que foi seleccionado por um organismo estatal em que os cidadãos simplesmente não confiam? Perante esta situação, a Ucrânia criou um mecanismo inovador: Atribuir a peritos internacionais um papel decisivo na selecção dos candidatos a cargos públicos. Os peritos internacionais não vêm de dentro do sistema e não fazem parte da política e das redes locais. A Ucrânia envolveu estes peritos na selecção de candidatos para o Tribunal Superior Anticorrupção em 2018 e para a Agência Nacional Anticorrupção (ANCP) em 2019.

 

Nós, os co-autores deste artigo, estivemos envolvidos em tais mecanismos de selecção, de uma forma ou de outra, e acreditamos no seu potencial para criar confiança na integridade dos titulares de cargos públicos. Obviamente, qualquer medida anti-corrupção eficaz enfrenta resistência, especialmente por parte daqueles que não querem que nada mude. Um argumento que circula neste contexto é o de que o envolvimento de peritos estrangeiros viola os princípios constitucionais. Esta narrativa enganosa preocupa-nos, pois o contrário é verdadeiro: a participação de doadores e peritos internacionais está em plena conformidade com as normas constitucionais europeias e apenas apoia os órgãos do Estado no exercício do seu poder soberano de decisão e de autogoverno judicial (no caso da selecção judicial).

 

Peritos internacionais sugeridos pelos doadores internacionais

O envolvimento de peritos internacionais na Ucrânia começa sempre com a sugestão de uma lista por parte dos doadores internacionais, a partir da qual os organismos estatais ucranianos seleccionam e nomeiam peritos internacionais para uma comissão estatal ucraniana. A comissão estatal é então encarregada de seleccionar os candidatos a cargos públicos. Nestas comissões, os peritos internacionais não são meros espectadores, mas têm, por lei, o poder de virar a balança, em especial quando surgem dúvidas razoáveis sobre a integridade de um candidato.

 

A influência dos doadores internacionais no processo de selecção é mínima: Limitam-se a compilar uma lista de peritos internacionais, de entre os quais os organismos estatais ucranianos, como o Conselho Superior de Justiça (HCJ), podem escolher livremente para nomeação. Após esta fase, os dadores internacionais ficam de fora.

 

Vendedores de mel e apanhadores de morangos

No passado, os candidatos à magistratura na Ucrânia passavam nos processos de selecção apesar de registos de integridade bastante "excêntricos". Por exemplo, os candidatos à magistratura que possuíam bens imobiliários preciosos, muitas vezes vários, atreviam-se a explicar esse facto com rendimentos provenientes da "venda de mel", da "apanha de morangos na Alemanha" ou como uma prenda da mãe (que, com apenas a sua pequena pensão, também não era uma explicação convincente). Assim, por exemplo, cerca de 60 juízes foram nomeados para o Supremo Tribunal, apesar das dúvidas sobre a sua integridade.

 

O Conselho Público de Peritos Internacionais (PCIE), a que o co-autor Sir Anthony Hooper presidiu, ilustra a forma diferente como os controlos de integridade podem ser implementados. Era composto por seis peritos internacionais recomendados por organizações internacionais e seleccionados e nomeados para o Conselho pela Comissão de Alta Qualificação dos Juízes da Ucrânia (HQCJ). O principal papel do PCIE consistia em avaliar a integridade e a ética dos candidatos ao Tribunal Superior de Combate à Corrupção. Este controlo da integridade levou à eliminação de 39 candidatos e à retirada voluntária de outros três. Enquanto no passado os candidatos se escondiam atrás de uma interpretação distorcida da "presunção de inocência", o PCIE aplicava a norma da dúvida razoável em conformidade com a jurisprudência do TEDH.

 

O nível de confiança do público em geral e da comunidade internacional nestes mecanismos de selecção não tem comparação. Com base neste "grande êxito", está previsto na Ucrânia alargar este mecanismo à selecção dos membros da HQCJ e da HJC, bem como à selecção do Chefe do Gabinete Nacional Anticorrupção (NABU). A percepção da integridade destes organismos é fundamental: Os novos membros da HQCJ, por exemplo, terão de seleccionar cerca de 2.000 novos juízes nos próximos anos, ou seja, um terço do poder judicial da Ucrânia.

 

Envolver os doadores internacionais como expressão de soberania

A soberania interna refere-se à "autoridade e competência máximas de um Estado sobre todas as pessoas e todas as coisas dentro do seu território". Parte desta soberania é a liberdade de estabelecer contactos com entidades estrangeiras ou internacionais. Por exemplo, o Tribunal Constitucional alemão esclareceu que a "compreensão da soberania" "não se opõe ao envolvimento em contextos intra e supranacionais e ao seu desenvolvimento posterior, mas, pelo contrário, pressupõe e espera-o" (2 BvR 1738/12). Ao nível do direito internacional, este facto é espelhado pelo princípio reconhecido de que, "mediante o consentimento, convite ou aquiescência do Governo" de um território, as entidades externas podem envolver-se e associar-se ao exercício interno do poder público (TEDH, 52207/99, § 71). Este princípio aplica-se ainda mais se o Governo for apoiado por uma base jurídica clara adoptada pelo Parlamento, como é o caso da Ucrânia, onde o legislador deu poderes ao Governo para solicitar aos doadores internacionais uma lista de peritos propostos.

 

Os organismos estatais ucranianos têm o único poder de decisão sobre a nomeação de candidatos para funções públicas. Por exemplo, o HCJ, enquanto órgão constitucionalmente reconhecido, é livre de escolher entre as listas de membros propostos para a comissão de selecção e para o HQCJ. A Grande Secção do Supremo Tribunal da Ucrânia sublinhou este ponto ao confirmar a legalidade do Conselho Público de Peritos Internacionais numa decisão de Maio de 2020: A HQCJ tinha o poder de decisão final para recomendar a nomeação de candidatos judiciais pelo HCJ. Para além disso, qualquer candidato que não conste da lista ou que seja nomeado em violação dos seus direitos tem pleno direito de recurso nos tribunais ucranianos.

 

Por lei, todos os membros das comissões de selecção, incluindo os que têm eventualmente antecedentes estrangeiros, são independentes. Tal como os juízes dos tribunais internacionais, não representam nenhuma parte interessada nacional ou internacional. Os membros servem os interesses dos cidadãos ucranianos e apoiam apenas o HCJ e todos os outros organismos estatais.

 

A abertura de funções públicas a estrangeiros é uma norma europeia 

Em toda a Europa, a função pública está aberta à contratação de estrangeiros. Por exemplo, em 2013, foi nomeado Governador do Banco de Inglaterra um cidadão canadiano (que se tornou cidadão britânico em 2018). Na Alemanha, o recém-nomeado Director da Autoridade Federal de Supervisão Financeira é um cidadão britânico-suíço com dupla nacionalidade. Em comparação, a possível participação de estrangeiros nos processos de selecção ucranianos é mínima. É também apenas temporária.

 

Em Fevereiro de 2021, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, no processo Xhoxhaj contra Albânia, aprovou a verificação da integridade dos juízes em exercício, envolvendo formalmente peritos internacionais independentes. O Tribunal sublinhou que uma "necessidade social premente" no combate à corrupção justifica medidas "extraordinárias" no sistema judicial (§ 404).

 

Em quatro pareceres sucessivos, a Comissão de Veneza apoiou plenamente a participação internacional na selecção dos magistrados:

-        "[A]tualmente, as organizações internacionais e os doadores activos na prestação de apoio aos programas de luta contra a corrupção na Ucrânia devem ter um papel crucial no organismo competente para seleccionar juízes especializados na luta contra a corrupção" (896/2017, § 73);

-        "Uma tal composição [mista nacional e internacional] fomenta a confiança do público e pode ajudar a ultrapassar eventuais problemas de corporativismo" (999/2020, § 41);

-        "Um organismo com uma componente internacional semelhante - ou mesmo idêntica - poderia ser encarregado da selecção dos candidatos ao cargo de juiz do Tribunal Constitucional" (1012/2020, § 79; também 1024/2021, § 84).

Além disso, a Comissão de Veneza observou positivamente, no que diz respeito à independência de uma agência anticorrupção, que os membros da sua comissão de controlo são "em parte propostos por doadores internacionais" (2020/38, § 58).

 

Como demonstrado, o "papel crucial" dos peritos internacionais na selecção dos candidatos e na verificação da sua integridade está em conformidade com as normas constitucionais, nomeadamente o poder de decisão soberano dos órgãos do Estado e, para os funcionários judiciais, o princípio da autonomia judicial. O papel decisivo dos peritos internacionais constitui igualmente uma aplicação directa das normas europeias.

Sir Anthony Hooper, antigo Lord Justice of Appeal (Inglaterra e País de Gales), Presidente do Conselho Público de Peritos Internacionais (Ucrânia)

Dr. Tilman Hoppe, LL.M., perito em Direito Constitucional, antigo juiz (Alemanha), co-presidente da Comissão de Selecção do Presidente da NACP (Ucrânia)

Juiz José Igreja Matos, Tribunal da Relação (Portugal), Presidente da Associação Europeia de Juízes, Primeiro Vice-Presidente da Associação Internacional de Juízes