Доверять - значит выбирать

Международные эксперты проверяют кандидатов на государственные должности

Страны, где государственные институты воспринимаются как коррумпированные, имеют схожую дилемму: почему граждане должны доверять кандидату на государственную должность, который был выбран государственным органом, которому граждане просто не доверяют? В свете этого Украина придумала инновационный механизм: Предоставление международным экспертам решающей роли в отборе кандидатов на государственные должности. Международные эксперты не приходят изнутри системы и не являются частью местной политики и сетей. Украина привлекла таких экспертов при отборе кандидатов в Высший антикоррупционный суд в 2018 году и в Национальное антикоррупционное агентство (НАКП) в 2019 году.

Мы, соавторы этой статьи, так или иначе участвовали в работе таких механизмов отбора и верим в их потенциал для создания доверия к честности и порядочности государственных служащих. Очевидно, что любая эффективная антикоррупционная мера сталкивается с сопротивлением, особенно со стороны тех, кто не хочет ничего менять. Один из аргументов, циркулирующих в этом контексте, заключается в том, что привлечение иностранных экспертов нарушает конституционные принципы. Мы обеспокоены этим вводящим в заблуждение изложением, поскольку верно обратное: привлечение международных доноров и экспертов полностью соответствует европейским конституционным стандартам и лишь поддерживает государственные органы в осуществлении ими суверенных полномочий по принятию решений и судебного самоуправления (в случае отбора судей).

Международные эксперты, предложенные международными донорами

Привлечение международных экспертов в Украину всегда начинается с того, что международные доноры предлагают список, из которого украинские государственные органы выбирают и назначают международных экспертов в украинскую государственную комиссию. Затем государственной комиссии поручается отбор кандидатов на государственные должности. В этих комиссиях международные эксперты являются не просто сторонними наблюдателями, но по закону имеют право перевесить чашу весов, в частности, когда возникают обоснованные сомнения в честности кандидата.

Влияние международных доноров на процесс отбора минимально: Они только составляют список международных экспертов, из которого украинские государственные органы, такие как Высший совет юстиции (ВСЮ), могут выбирать для назначения. После этого этапа международные доноры выбывают.

Продавцы меда и сборщики клубники

В прошлом кандидаты в судьи в Украине проходили процедуры отбора, несмотря на довольно "эксцентричные" данные о благонадежности. Например, кандидаты в судьи, владеющие драгоценной недвижимостью, часто по несколько штук, осмеливались объяснять это доходами от "продажи меда", от "сбора клубники в Германии" или подарком от матери (которая, не имея ничего, кроме своей крошечной пенсии, тоже не была убедительным объяснением). В результате, например, около 60 судей были назначены в Верховный суд, несмотря на сомнения в их честности.

Общественный совет международных экспертов (ОСМЭ), председателем которого был соавтор сэр Энтони Хупер, иллюстрирует, насколько по-разному может проходить проверка честности и неподкупности. Он состоял из шести международных экспертов, рекомендованных международными организациями и отобранных, а также назначенных в Совет Высшей квалификационной комиссией судей Украины (ВККС). Основная роль ПКСП заключалась в проверке кандидатов в судьи Высшего антикоррупционного суда на честность и этичность. В результате этой проверки 39 кандидатов были отсеяны, а еще трое добровольно отказались от участия в выборах. Если раньше кандидаты прикрывались искаженным толкованием "презумпции невиновности", то ПЦПИ применяет стандарт разумных сомнений в соответствии с прецедентным правом ЕСПЧ.

Уровень доверия к этим механизмам отбора со стороны широкой общественности и международного сообщества был несравним. Основываясь на этом "большом успехе", в Украине планируется распространить этот механизм на отбор членов Главного суда и Высшего суда, а также на отбор главы Национального антикоррупционного бюро (НАБУ). Восприятие честности этих органов является ключевым: Например, новым членам ВККС в ближайшие годы предстоит отобрать около 2 000 новых судей, то есть треть судейского корпуса Украины.

Привлечение международных доноров как проявление суверенитета

Внутренний суверенитет относится к "высшей власти и компетенции государства над всеми людьми и всеми вещами в пределах его территории". Частью этого суверенитета является свобода взаимодействия с иностранными или международными организациями. Например, Конституционный суд Германии разъяснил, что "понимание суверенитета" "не противостоит участию во внутри- и наднациональных контекстах и в их дальнейшем развитии, а, напротив, предполагает и ожидает этого" (2 BvR 1738/12). На уровне международного права это отражается в признанном принципе, что "с согласия, по приглашению или с молчаливого согласия правительства" территории внешние субъекты могут участвовать и присоединяться к осуществлению государственной власти внутри страны (ЕСПЧ, 52207/99, § 71). Это тем более применимо, если правительство опирается на четкую правовую основу, принятую парламентом, как в случае с Украиной, где законодатель уполномочил правительство обратиться к международным донорам за списком предлагаемых экспертов.

Украинские государственные органы обладают исключительным правом принятия решений о назначении кандидатов на государственные должности. Например, Верховный суд, как конституционно признанный орган, имеет право выбирать из списков предложенных членов отборочной комиссии и ВККС. Большая палата Верховного суда Украины подчеркнула этот момент, подтвердив законность Общественного совета международных экспертов в своем решении в мае 2020 года: ВККС имеет высшее право принимать решения, рекомендуя назначение кандидатов в судьи Верховным судом. При этом любой кандидат, не включенный в список или назначенный с нарушением его прав, имеет полное право на судебную защиту в украинских судах.

По закону все члены отборочных комиссий, включая тех, кто, возможно, имеет иностранное происхождение, являются независимыми. Как и судьи международных судов, они не представляют какую-либо конкретную национальную или международную заинтересованную сторону. Их члены служат интересам граждан Украины, и они лишь поддерживают ВККС и все другие государственные органы.

Открытие государственных учреждений для иностранцев является европейским стандартом

Во всей Европе государственная служба открыта для привлечения иностранцев. Например, в 2013 году управляющим Банка Англии был назначен гражданин Канады (который стал гражданином Великобритании только в 2018 году). В Германии недавно назначенный глава Федерального управления финансового надзора является гражданином Великобритании и Швейцарии с двойным гражданством. Для сравнения, возможное участие иностранцев в украинских процессах отбора минимально. Оно также носит лишь временный характер.

В феврале 2021 года Европейский суд по правам человека в деле Xhoxhaj v Albania одобрил проверку добросовестности действующих судей с формальным привлечением независимых международных экспертов. Суд подчеркнул, что "насущная социальная потребность" в борьбе с коррупцией оправдывает "чрезвычайные" меры в судебной системе (§ 404).

В четырех последовательных заключениях Венецианская комиссия полностью одобрила международное участие в отборе судей:

- "В первую очередь, международным организациям и донорам, активно поддерживающим антикоррупционные программы в Украине, должна быть отведена решающая роль в органе, компетентном выбирать специализированных антикоррупционных судей" (896/2017, § 73);

- "Такой [смешанный национальный и международный] состав способствует доверию общественности и может помочь в преодолении любых проблем корпоративизма" (999/2020, § 41);

- "Органу с аналогичным - или даже таким же - международным компонентом можно было бы поручить отбор кандидатов на должность судьи Конституционного суда" (1012/2020, § 79; также 1024/2021, § 84).

Кроме того, Венецианская комиссия положительно отметила в отношении независимости антикоррупционного агентства, что члены его наблюдательной комиссии "частично предлагаются международными донорами" (2020/38, § 58).

Как показано, "решающая роль" международных экспертов в отборе кандидатов и проверке их добросовестности соответствует конституционным стандартам, в частности, суверенным полномочиям государственных органов по принятию решений, а для судебных чиновников - принципу судебного самоуправления. Решающая роль международных экспертов также является прямой реализацией европейских стандартов.

Сэр Энтони Хупер, бывший лорд апелляционного судья (Англия и Уэльс), председатель Общественного совета международных экспертов (Украина)

Д-р Тильман Хоппе, LL.M., эксперт по конституционному праву, бывший судья (Германия), сопредседатель комиссии по отбору кандидатов на должность председателя НАПК (Украина)

Судья Жозе Игрежа Матос, Апелляционный суд (Португалия), президент Европейской ассоциации судей, первый вице-президент Международной ассоциации судей