信任就是选择

国际专家审查公职候选人

那些国家机构被认为是腐败的国家都有一个类似的困境：为什么公民要相信一个由公民根本不信任的国家机构选出的公职候选人？有鉴于此，乌克兰想出了一个创新机制：让国际专家在选择公职候选人时发挥决定性作用。国际专家不是来自体制内，也不是地方政治和网络的一部分。乌克兰在2018年为高级反腐败法院和2019年为国家反腐败局挑选候选人时，让这样的专家参与其中。

我们，这篇文章的共同作者，曾以这样或那样的方式参与过这种选拔机制，我们相信它有可能为公职人员的诚信创造信任。显然，任何有效的反腐措施都会面临阻力，特别是那些不希望有任何改变的人。在这种情况下流传的一种说法是，外国专家的参与违反了宪法原则。我们对这种误导性的说法感到担忧，因为事实恰恰相反：国际捐助者和专家的参与完全符合欧洲宪法标准，而且只是支持国家机构行使主权决策权和司法自治权（在司法选择的情况下）。

国际捐赠者建议的国际专家

国际专家在乌克兰的参与总是从国际捐助者提出一份名单开始，由乌克兰国家机构从中挑选并任命国际专家加入乌克兰国家委员会。然后，国家委员会的任务是挑选公职候选人。在这些委员会中，国际专家并不只是旁观者，而是依法拥有扭转乾坤的权力，特别是在对候选人的诚信出现合理怀疑时。

国际捐助者对遴选过程的影响很小：他们只是编制了一份国际专家名单，乌克兰国家机构，如高级司法委员会（HCJ），可以从中自由选择任命。在这个阶段之后，国际捐助者就退出了。

卖蜂蜜的人和摘草莓的人

在过去，乌克兰的司法候选人尽管有相当 "古怪 "的诚信记录，但仍能通过选拔程序。例如，司法候选人拥有珍贵的房地产，往往是几块，他们敢于用 "卖蜂蜜"、"在德国采摘草莓 "的收入或母亲的礼物来解释（母亲除了微薄的养老金外一无所有，也没有令人信服的解释）。结果，例如，约有60名法官被任命为最高法院的法官，尽管他们的诚信受到了怀疑。

由合著者安东尼-胡珀爵士担任主席的国际专家公共委员会(PCIE)，说明了廉洁检查的开展方式是多么的不同。该委员会由国际组织推荐的六名国际专家组成，由乌克兰法官高级资格委员会（HQCJ）挑选并任命为委员会成员。PCIE的主要作用是对高级反腐败法院的司法候选人进行诚信和道德方面的筛选。这种诚信检查导致39名候选人被淘汰，还有3人自愿退出。过去，候选人会躲在对 "无罪推定 "的歪曲解释背后，而PCIE会根据欧洲人权法院的判例法适用合理怀疑的标准。

公众和国际社会对这些遴选机制的信任程度是无与伦比的。基于这一 "巨大的成功"，乌克兰计划将这一机制扩大到遴选最高人民法院和最高司法委员会的成员，以及遴选国家反贪局局长（NABU）。人们认为这些机构的廉洁性是关键：例如，HQCJ的新成员在未来几年将不得不选择约2000名新法官，即乌克兰司法机构的三分之一。

让国际捐助者参与进来是主权的一种表达方式

国内主权是指一个国家 "对其领土内所有人民和所有事物的最终权力和权限"。这种主权的一部分是与外国或国际实体接触的自由。例如，德国宪法法院澄清说，"对主权的理解 "并不反对参与国内和超国家的背景及其进一步发展，相反，它预示着并期待着这一点"（2 BvR 1738/12）。在国际法层面上，这反映在一个公认的原则上，即 "通过政府的同意、邀请或默许"，外部实体可以参与和加入国内公共权力的行使（欧洲人权法院，52207/99，§71）。如果政府得到议会通过的明确法律依据的支持，这一点就更加适用，乌克兰的情况就是这样，立法者授权政府向国际捐助者索取一份拟议的专家名单。

乌克兰国家机构在任命公职候选人方面拥有唯一的决策权。例如，高院作为宪法承认的机构，可以从遴选委员会和高管会的拟议成员名单中自由选择。乌克兰最高法院大法庭在2020年5月的一项决定中确认了国际专家公共委员会的合法性，强调了这一点：HQCJ拥有最终的决策权，建议由HCJ任命司法候选人。除此以外，任何未被列入名单或被任命的候选人都享有在乌克兰法院的充分法律追索权。

根据法律规定，遴选委员会的所有成员，包括那些可能有外国背景的成员，都是独立的。与国际法院的法官类似，他们不代表任何特定的国家或国际利益相关者。这些成员为乌克兰公民的利益服务，他们只支持高级法院和所有其他国家机构。

向外国人开放公共职能是欧洲标准

在整个欧洲，公共服务部门对聘用外国人是开放的。例如，一名加拿大国民在2013年被任命为英格兰银行行长（他在2018年才成为英国公民）。在德国，新任命的联邦金融监管局局长是一名英国-瑞士双重国籍的人。相比之下，外国人可能参与乌克兰的选拔过程是最小的。这也只是暂时的。

2021年2月，欧洲人权法院在Xhoxhaj诉阿尔巴尼亚一案中批准了由独立国际专家正式参与的现任法官的廉政审查。法院强调，打击腐败的 "迫切社会需求 "证明司法部门的 "特殊 "措施是合理的（第404条）。

在连续四次意见中，威尼斯委员会完全赞同国际社会参与司法选择：

- "一般来说，积极为乌克兰反腐败方案提供支持的国际组织和捐助者应在负责挑选专门的反腐败法官的机构中发挥重要作用"（896/2017，第73条）；

- "这种[国内和国际的]混合组成促进了公众的信任，并可能有助于克服任何公司主义的问题"（999/2020，第41节）；

- "可以委托一个具有类似--甚至相同--国际成分的机构来筛选宪法法院法官的候选人"（1012/2020，§79；另1024/2021，§84）。

此外，威尼斯委员会就反腐败机构的独立性积极指出，其监督委员会的成员 "部分是由国际捐助者推荐的"（2020/38，第58节）。

如图所示，国际专家在选择候选人、审查其诚信方面的 "关键作用 "符合宪法标准，特别是国家机构的主权决策权，以及对司法官员而言，司法自治的原则。国际专家的决定性作用也是对欧洲标准的直接执行。

安东尼-胡珀爵士，前上诉法院法官（英格兰和威尔士），国际专家公共委员会主席（乌克兰）。

Tilman Hoppe博士，法学硕士，宪法专家，前法官（德国），国家反腐败委员会主席遴选委员会联合主席（乌克兰）。

José Igreja Matos法官，上诉法院（葡萄牙），欧洲法官协会主席，国际法官协会第一副主席