非官方的法语翻译来自: https://uncaccoalition.org/international-integrity-vetting/  

公职人员的国际廉政审查：特邀博客

司法部门可能是改革中最具挑战性的部门之一，但一种新兴的反腐败纪律显示出了前景。Tilman Hoppe博士的这篇特邀博客介绍了廉政审查的概念，探讨了乌克兰和摩尔多瓦最近的例子。这一及时的新研究是在最近乌克兰战争一周年之后进行的，显示了国际廉政审查的快速发展。

蒂尔曼-霍普博士是一名反腐败专家，曾为摩尔多瓦和乌克兰的国际审查提供咨询，也曾是乌克兰反腐败机构负责人遴选委员会的联合主席。作者希望感谢Radu Cotici（摩尔多瓦）、Viktor Kylymar（乌克兰）和Serhii Voloshyn（乌克兰）等人的投入，而对文本的唯一责任在于作者本人。

2023年3月17日 -

为什么要进行诚信审查？

法官和其他公职候选人需要有诚信；他们需要诚实和值得信赖。公共部门越是腐败，公职人员的廉洁就越是重要。因此，针对公职人员的廉洁措施在《联合国反腐败公约》（UNCAC）中占有重要地位（尤其是第8、11条和第52条第5款）。即使是现任法官，如果 "腐败的祸害，如果不加以解决，可能会完全摧毁[司法]系统"（欧洲人权法院，参考威尼斯委员会的声明），也可以合理地进行审查。[1]过去，司法部门对司法候选人的廉洁审查几乎只是一个幌子：具有最令人愤慨的廉洁记录的候选人会通过检查。 [2]正如一位乌克兰利益相关者所总结的那样："'由法官管理的法官'[......]保障了公司主义，但没有保障独立性"[3]。

为什么要进行国际廉政审查？

如何打破这种企业主义的恶性循环？一个成员由议会、司法部门、政府挑选的审查机构？只要这些国家机构不被信任和/或被政治化，他们选出的审查机构成员就不可能得到公众的信任。鉴于这种困境，乌克兰想出了一个创新机制：让国际专家在遴选公职候选人中发挥关键作用。国际专家并非来自体制内，也不属于地方政治和网络。[4]因此，至少有一半的专家是由国际社会提名的，如果没有这些专家的投票，候选人就无法通过廉政审查的机制，应该称为 "国际廉政审查"。相反，在某些情况下，审查工作只由国家成员进行，或由只起咨询或监督作用的国际成员进行，如在阿尔巴尼亚。

乌克兰从2018年开始为高级反腐败法院挑选成员或负责人，2019年为（预防）国家反腐败局（NACP），2019年为两个司法自治机构（高级司法委员会和高级法官资格委员会），2021年为专门的反腐败检察官办公室（SAPO），2022年为（调查）国家反腐败局（NABU），都有此类国际专家参与。基于这些"巨大的 成功"[6] 摩尔多瓦复制了这一国际审查机制，用于挑选其司法自治机构的候选人（2022年）。[7] 计划为摩尔多瓦所有法官和检察官的审查（2023年）以及乌克兰宪法法院的候选人（2023年）建立进一步的国际审查机制。

哪些是关键的工具？

根据允许访问国家和私人数据的具体规定，审查机构收集和审查所有关于审查候选人的信息，包括所有过去和现在的资产申报。[10]如果数据分析指出可能存在违反诚信的情况，他们通过书面问题要求候选人澄清和补充证明。候选人有权获得公开听证。一旦审查机构确定对候选人的诚信产生合理怀疑，举证责任就会转移到他/她身上。例如，审查机构确定的一名公职人员的储蓄和收入可能无法解释其在伦敦购买公寓的原因。如果他/她不能打消既定的疑虑，或者干脆保持沉默，他/她将不会被任命为该职位，如果是现任公职人员，将被解雇。审查机构在发现犯罪证据的情况下，也可以通知执法部门。在某些情况下，立法者不仅授权审查机构审查候选人的诚信度，而且还要评估他们的专业素质。[11] 审查机构的所有决定都可以通过司法上诉。

国际审查是否符合人权？

是的，威尼斯委员会的许多意见[12]以及欧洲人权法院（ECtHR）的一项决定都承认并支持它是一个有效的机制，也提到了《联合国反腐败公约》：

1.隐私权（第8条）甚至不适用于检查公职人员的莫名其妙的财富，因为这种检查只是 "确保公众对[...][官员]的诚信的信任"（第362条）。

2.根据对莫名其妙的财富的 "初步调查结果"，举证责任可能转移到官员身上，"以证明相反的情况"（第347条）。如果该官员未能证明相反的情况，这就足以禁止该官员终身担任公职。然而，举证责任的倒置只适用于解雇官员，而不是 "在任何刑事诉讼中"（第243节）。

3.财务检查作为解雇的理由，可以追溯到几十年前："鉴于个人或家庭资产通常是在工作生涯中积累的，为资产评估设置严格的时间限制将极大地限制和影响当局评估所获总资产的合法性的能力[.]。在阿尔巴尼亚的情况下更是如此，因为对资产申报的事先核查并不特别有效"（第349、351节）。

我可以在任何时候进行（国际）诚信审查吗？

对公职候选人进行廉洁审查不仅在任何时候都是允许的，而且是推荐的，[14] 审查的力度取决于每个国家的廉洁风险。对现任公职人员，特别是法官的审查，只有在特殊情况下才能接受："[15] 对现任法官的审查是 "一种特殊的、严格的临时措施"。 [16] 然而，威尼斯委员会认为，例如，审查 "不仅是合理的，而且是阿尔巴尼亚保护自己免受腐败之害所必需的，如果不加以解决，可能会完全摧毁[该]司法系统"[17] 。

民间社会发挥什么作用？

民间社会的作用是至关重要的。所有的审查工作都极大地受益于非政府组织、记者和公民提供的质疑或反驳被审查候选人所称的诚信的信息。[18] 例如，在乌克兰，由民间社会组织选出的专家组成的公共诚信委员会（PIC）参与了最高法院法官的遴选和近3000名法官的资格评估。[19]成员大多以无偿服务的方式为这一巨大的工作做出贡献。[20]在其他情况下，非政府组织在编制审查候选人的诚信档案方面享有捐助者的一些财政支持。[21]在某些情况下，民间社会的代表本身就是审查机构的（国家）成员。在挑选乌克兰反腐败机构NACP负责人的审查机构中，6名成员中有3名来自民间社会：反腐败行动中心的主席、乌克兰透明国际的法律负责人和媒体人权倡议的协调人。

它有什么影响？

摩尔多瓦和乌克兰在其国家历史上第一次按照不妥协的标准对司法职位和其他独立职位的候选人进行了彻底检查。很高比例的候选人被过滤掉了，否则他们会像过去20年那样继续工作而通过。例如，乌克兰新成立的高级反腐败法院的所有候选人都接受了诚信检查。国际审查机构基于对其财务或职业操守的担忧，否决了42名候选人。[24] 直到今天，高级反腐败法院被许多人认为是乌克兰唯一的廉洁法院，非政府组织也对其成功表示赞赏。 [25] 通常，臭名昭著的公职人员会选择辞职，而不是在廉洁审查中对其莫名的财富进行审查。[26] 总而言之，国际审查被捐助者视为 "继续激励[......]该地区和其他地区的最佳做法"[27]，被民间社会利益攸关方视为 "整个地区的灯塔"[28] - 只要国际专家发挥了关键作用。

它需要多长时间？

国际廉政审查不是免费的--在金钱、时间和人力资源（成员和工作人员）方面。对摩尔多瓦和乌克兰的三个国际审查工作实例的详细比较表明，在时间上可能存在着明显的差异：

国际廉政审查程序的比较：期限和资源

摩尔多瓦和乌克兰的三个例子。

PrevetCom MD: 根据第26/2022号法律成立的预审委员会（针对摩尔多瓦最高法官委员会--SCM和最高检察官委员会--SPC的成员）。

PCIE UA：国际专家公共理事会（为乌克兰高级反腐败法院的法官服务）。

NACP UA: 遴选委员会（为乌克兰国家反贪局的新局长）。

不言而喻，无论是在摩尔多瓦、乌克兰还是其他地方，每项审查工作都有其各自的特点和挑战。例如，PCIE UA在国际上首次进行了此类审查，而NACP UA的审查则能够受益于PCIE的经验，但也有评估专业能力的额外任务。因此，任何统计学上的比较都是对每项审查工作背后的 "完整故事 "的严酷简化。

值得注意的是，到目前为止，摩尔多瓦的预审委员会的候选人和听证会的数量最少，工作人员的数量最多，但到目前为止花费的时间最长，这一过程一直持续到2023年6月。相比之下，乌克兰的PCIE的候选人和听证会最多，但只需要很少的时间。这表明，国际廉政审查是一项复杂的工作，取决于各种值得商榷的--并不总是可预测的--因素，例如：：

有什么风险？

任何反腐工具都是有风险的。对于国际廉政审查来说，风险是：：

所有这些风险都需要认真对待，任何风险都应如此。然而，没有哪种反腐败工具是没有风险的：新引入的贿赂罪会不会被滥用于对反对派成员的指控？是的。关于利益冲突的立法会不会被用来骚扰公职人员，进行复杂的检查？是的。这种风险是放弃将贿赂定罪或管制利益冲突的理由吗？可能不是。

撇开这一点不谈，一旦腐败牢牢控制了一个司法机构，除了国际廉洁审查，还有什么办法？希望所有不诚实的司法机构成员在20年后退休，而不滋生更多的腐败？或者说，对国外反腐法院的考察访问或道德培训会改变他们的思想和心灵？通过某种奇迹，这些法官会在公然的腐败行为中被抓住，被绳之以法，并被他们的同行（包括不诚实的人）定罪，而且是在所有情况下？

总结

国际廉政审查是最年轻的反腐败学科之一，对它的研究仍处于起步阶段。同时，它也是发展最快的部门之一：二十多年来，国际捐助者对往往毫无用处的花架子改革越来越感到失望。因此，他们渴望投资于一个国际公认的工具，[30] 最终能够产生切实的影响，包括在最难改革的部门之一--由 "独立 "法官相互保护的腐败的司法部门。但捐助者、政策制定者和潜在成员不应低估这一过程可能需要的时间。审查委员会不是通常的短期活动，有一次性的专家和试错的空间，而是需要独立的成员在可能长达数年的审查工作中坚持到底。民间社会组织通常会欢迎这个机会，让他们的国家摆脱披着黑袍的水蛭，并为诚实、合格的法官提供机会，重新赢得公众对司法机构的信任，以及他们应得的尊重。

蒂尔曼-霍普博士是驻柏林的反腐败专家，曾为摩尔多瓦和乌克兰的国际审查提供咨询。他曾是乌克兰反腐败机构（NACP）负责人遴选委员会的联合主席。欲了解更多信息，请通过info [at] tilman-hoppe.de与作者联系。

[1] Xhoxhaj v. Albania, App. no. 15227/19 at § 362 (9 February 2021), https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-208053.

[2] 蒂尔曼-霍普，《金钱谈》（2021年3月5日），https://verfassungsblog.de/money-talks/："公职人员会声称他们的财富来自于自己的蜂巢生产的蜂蜜；来自于采摘'德国草莓'；来自于在某些赌场的赢利（由于奇怪的原因，大多数公职人员都有幸运的经历）；或者来自于'作为学生的外汇交易'。他们会坚持说，一辆二手但闪亮的奔驰S320只花了700欧元（评委们也是技术惊人的机械师）。他们会出示奇怪的、自由式的证书，由税务局盖章，说明--没有任何解释--法官的所有财富都与合法收入相匹配，而他们的神秘收入却没有税收记录。"

[3] Halyna Chyzhyk, What the EU can learn from the Ukrainian experience with judicial reform (21 December 2022), https://verfassungsblog.de/judicial-reform-in-times-of-war/.

[4] Hooper/Hoppe/Matos, To Trust is to Choose（2021年4月23日），https://verfassungsblog.de/to-trust-is-to-choose/。

[5] Endri Mykaj, Judicial vetting: a key policy tool to fight corruption in Albania (11 November 2020) https://www.u4.no/blog/judicial-vetting.关于没有国际专家参与的审查工作的概述，见威尼斯委员会，科索沃，关于发展司法系统审查程序的概念文件，CDL-REF（2022）005，https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-REF（2022）005-e。

[6] 美国大使馆和欧盟代表团的声明，关于独立遴选委员会的重要性（2021年6月16日），https://ua.usembassy.gov/on-the-importance-of-independent-selection-commissions/。

[7] MoldPres，《摩尔多瓦工作预审委员会任期延长（2022年12月1日）》，https://www.moldpres.md/en/news/2022/12/01/22009218；https://vetting.md/en/。

[8] 威尼斯委员会，CDL-AD(2022)049，https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2022)049-e；Vladislav Gribincea, A cool analysis and explanation of the reform of the Supreme Court of Justice (undated), https://crjm.org/en/analysis-explanation-reform-supreme-court-of-justice/；ZDG, Experts' opinions on justice in Moldova in 2023 (16 January 2023), https://www.zdg.md/en/?p=10471.

[9] 威尼斯委员会，CDL-AD（2022）054，https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD（2022）054-e。

[10] 关于审查过程的流程图，见TI Ukraine, Selection Board Will Select the Head of the NACP by the End of the Year (8 November 2019), https://ti-ukraine.org/en/news/selection-board-will-select-the-head-of-the-nacp-by-the-end-of-the-year/.

[11] 见注12。

[12] Hooper/Hoppe/Matos（注6）；另见注11。威尼斯委员会，《威尼斯委员会关于审查法官和检察官的意见和报告汇编》（CDL-PI（2022）051），https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI（2022）051-e。

[13] Xhoxhaj诉阿尔巴尼亚案（注3），第212节；也许毫不奇怪，(声名狼藉)判决该案的分庭中的俄罗斯法官不同意这一结论，并投了少数票。

[14] 威尼斯委员会，《法治清单》（2016年），F 1 a iv（"某些类别的公职人员是否在一开始就受到[......]的进一步要求，例如对任命的具体廉洁要求[......]？"），另见E 1 a iv和E 1 d ix，https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Rule_of_Law_Check_List.pdf。 

[15] 欧洲人权法院，Xhoxhaj诉阿尔巴尼亚（注3），第299节。

[16] CDL-AD（2016）009，第54段，https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD（2016）009-e。

[17] 同上，第52段。

[18] TI Ukraine, Ten more Candidates for HACC Eliminated (21 January 2019), https://ti-ukraine.org/en/news/ten-more-candidates-for-hacc-eliminated/; TI Ukraine, TI Ukraine Has Analyzed Applicants for NACP (3 December 2019), https://ti-ukraine.org/en/news/ti-ukraine-has-analyzed-applicants-for-the-nacp/.

[19] Halyna Chyzhyk（注5）。

[20] USAID/Pim Albers, Report on the Public Integrity Council and the Results Applied by the High Qualifications Commission of Judges of Ukraine (2017), p. 7, https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00N5BN.pdf.

[21] Halyna Chyzhyk（注5）；IPRE，项目：确保摩尔多瓦共和国有一个诚实、高效和独立的司法系统（2022年4月1日），https://ipre.md/2022/04/01/proiectul-asigurarea-unui-sistem-de-justitie-integru-eficient-si-independent-in-republica-moldova/?lang=en。

[22] https://www.radiosvoboda.org/a/news-nazk-kabmin/30246108.html（乌克兰语）。

[23] 例如见：TI和其他非政府组织，我们敦促国际合作伙伴不要委托AGE成员和国会议员立即改变关于CCU的法律（2022年12月20日），https://ti-ukraine.org/en/news/we-urge-international-partners-not-to-delegate-members-of-age-and-mps-to-immediately-change-law-on-ccu/；IPN，Vladislav Gribincea：有时司法部门会做出错误的决定，但意图是好的（2022年8月16日）：法律资源中心主席Vladislav Gribincea说："预审程序正在被拖延[...]。[据格里宾塞萨说，该实体早在4月就开始工作，似乎并不急于提供最终评估。[......]我的印象是，这个预审委员会以欧洲的方式工作，也就是说，慢慢来"，https://www.ipn.md/en/vladislav-gribincea-sometimes-wrong-decisions-are-made-in-the-judiciary-7978_1091703.html。

[24] 威尼斯委员会，CDL-AD(2017)020，后续，国家采取的措施，https://www.venice.coe.int/WebForms/followup/?index=1；乌克兰危机媒体中心，高级反腐败法院在乌克兰开始工作：它将如何运作？(2019年9月6日），https://uacrisis.org/en/73207-high-anti-corruption-court。最新情况见：Halyna Chyzhyk (注5); William D. Meyer, Under Assault：A Status Report on the Ukrainian Justice System in Wartime (June 2022), p. 23, http://ilacnet.org/wp-content/uploads/2022/07/ILAC_-Ukraine-Status-Report-on-Justice-System-July-2022.pdf）。关于摩尔多瓦，见例如RM，五名法官没有通过预审委员会的评估（2023年1月4日），https://radiomoldova.md/p/2879/five-judges-did-not-pass-the-evaluation-of-the-pre-vetting-commission。

[25] TI乌克兰，HACC的2年。结果是什么？(2021年9月6日），https://ti-ukraine.org/en/news/2-years-of-hacc-what-are-the-results/。

[26] 例如，见乌克兰：Censor.net, "害怕采访国际人士" - 反腐败行动中心关于高级司法委员会10名成员的辞职（2022年2月22日）："于是，他们狼狈而逃"，https://censor.net/ua/n3318044（乌克兰语）。

[27] 美国大使馆和欧盟代表团的声明（注8）。

[28] Halyna Chyzhyk/Tetiana Shevchuk, 乌克兰司法改革可能成为整个地区的灯塔（2022年1月13日），https://antac.org.ua/en/news/ukrainian-judicial-reform-may-become-a-beacon-for-the-entire-region/。

[29] TI和其他非政府组织（注25）。

[30] 威尼斯委员会（注14）。

 

更多信息

对上述数据的解释详见下表。

国家/委员会

摩尔多瓦预审

PCIE 乌克兰

新华社乌克兰分社

任务

 

 

 

- 目标位置

成员 SCM/SCP

法官AC-Court

新农合负责人

- 分公司

司法自我管理。

司法部门

AC-机构

- 诚信审查

是

是

是

- 专业能力

没有

没有

是

成员

6

6

6

- 国际

3

6

3

- 国家

3

-

3

通过法律

10.03.2022

07.06.2018

02.10.2019

成员的任命

04.04.2022

06.11.2018

28.10.2019

候选人名单

06.04.2022

28.12.2018

19.11.2019

通过规章制度

[i]02.05.2022

04.01.2019

08.11.2019

完成任务

[II]31.12.2022

[iii]28.01.2019

18.12.2019

持续时间(天)[iv]

271[v]

81

41

候选人总数

27[六]

113

30

额外的测试（都是坦率的。）

没有

没有

心理学家。+ Intellig.

候选人听证会

21

49

8

合理的审查决定

8[七]

42[viii]

1

秘书处

18,5[九]

11,5[x]

7.5[十一]

- 负责人/协调人

2

1

1

- 分析师

9

6

3.2

- 其他（IT、公关等）。

5.5

3

2.8

- 顾问支持

1

0,5

0.25

- 其他（捐助方工作人员）

1

1

0.25

外部服务（测试，媒体）。

没有

没有

是

估计人日/候选人

126[xii]

19,4[xiii]

12[xiv]

- 成员

42

5,8

4,1

- 秘书处

83,7

13,6

7,9

 

[i]    不计入委员会2022年7月公布的 "5年资产申报 "表格的采用情况。

[ii]   第一部分（27名）最高司法委员会的候选人；另外12名最高司法委员会的候选人和SCP的候选人没有计算在内，因为他们的听证会/审查要在2023年才开始。常设委员会的一名候选人在审查开始前退出了。

[iii]   最后一次面谈是在2019年1月28日进行的，并在同一天作出和宣布了该决定。决定的起草工作是由司法自治机构HQCJ根据PCIE的意见完成的。HQCJ又花了几周时间来完成决定的文本（HQCJ成员造成了一些延误）。

[iv]   从任命到委员会的最后/最终决定算起；不包括（可能的）法院上诉。

[v]    计算到2022年底，即根据第26/2022号法律（未经修订）应完成审查的日期。

[六]   见上文注二。

[vii]到2022年12月底，公布了3项决定，评估通过审查的候选人的诚信。2023年1月4日公布了5项决定，对未通过审查的候选人进行评估。关于候选人只是退出竞争的决定不计算在内，因为这些决定只是确认其退出的形式。

[viii]见上文注iii。PCIE否决了42名候选人（消极审查）。

[ix]   截至2022年9月；6-8月逐步招聘；6月招聘了4名分析员；由1名捐助方工作人员和2名顾问组成的核心团队作为秘书处运作至6月。

[x]    按照前秘书处负责人的数字。

[xi]。   根据NACP-选举委员会给欧盟的最终报告中的数字。

[xii]计算方法如下：成员--4月至12月平均21天/月（根据工作量在15至30天/月之间）--共计1134天；秘书处工作人员6月至12月平均21天/月，工作人员数量增加；公关：10天/月）；顾问--3月至12月平均共10天/月）--共计3398天。

[xiii]计算方法如下：成员--2019年1月30天/月（180天），加上2018年11-12月和2019年2-3月各20天（480天）--共计660天；秘书处工作人员2019年10-3月平均22天/月（1,518天）；顾问：50天；共计2,208天。

[xiv]计算方法如下：5名成员--每人总时间为17天（大多数成员为兼职，继续从事其主要职业，如非政府组织工作）；主席--总时间为38天；秘书处工作人员：总时间为41天减去周末=29天；共计340天。